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共建共享老有所養的幸福家園——應對我市人口老齡化與推進養老社會化的調查
共建共享老有所養的幸福家園——應對我市人口老齡化與推進養老社會化的調查

時間:2017-11-07 13:24:25 點擊: 【字體:][][

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共建共享老有所養的幸福家園

——應對我市人口老齡化與推進養老社會化的調查


按照省第十一次黨代會關于加快推進多層次養老服務體系建設、積極應對人口老齡化的戰略謀劃和市第七次黨代會關于推進醫養結合、多元養老的總體要求,市政協高度關注我市養老事業發展,于今年6月至8月,對我市社會養老服務體系建設情況進行了專題調研。調研組通過座談、走訪和現場查看等多種方式,全面了解我市人口老齡化和社會養老服務體系建設現狀,認真分析我市社會養老工作面臨的形勢以及存在的問題,深入探求加快推進我市養老社會化的有效途徑,在充分借鑒外地經驗的基礎上,提出相關建議現報告如下:

一、我市人口老齡化和養老社會化發展現狀

(一)我市人口老齡化現狀。按照國際通用標準,一個地區60歲以上老年人占總人口10%,或者65歲以上老年人占總人口7%,即視為進入老齡化社會。根據2016統計數據,我市常住人口341萬人,其中60歲以上 65.64萬人,占 19.25 %,65歲以上約 40.3萬人,占 11.82 %;市轄區常住人口72萬人,其中60歲以上12.43萬人,占17.26%,65歲以上約 9.78萬人,占 13.6 %,無論按哪一年齡段,都已大幅度超過老齡化社會標準。并且我市老年人口比例將持續提高,預計到 2018 年,全市老年人口比例將突破 20 %,進入中度老齡化階段。

(二)我市人口老齡化的特點。一是老齡化程度高。我市老齡化程度高于全國平均水平(60歲以上占 16.7 %、65歲以上占 10.8 %),也是全省老齡化程度較高的地區之一(僅次于延邊);二是老齡化增速快。我市60歲以上老人以年均 4.7 %(1.5萬人/年)的增長速度不斷增加;三是空巢失能老人多。目前,我市獨居空巢和農村留守老人近26.9萬人,失能半失能老人12.8萬人;四是未富先老問題突出。我市經濟欠發達,城市低收入群體數量較大,還有部分農村群眾沒有脫貧,遭遇未富先老,低收入老年人無力承擔各項居家養老支出。五是居家養老問題多。隨著城市化、老齡化程度加重,多數子女難以平衡工作和照顧父母的關系,也難以找到合適的護理人員照料老人,而且相當多的家庭也無經濟能力雇傭專業護理人員。另外,由于計劃生育政策,形成了大量的421獨生子女家庭結構,家庭中少數的青年人難以照料多數的老年人。居家養老的負擔正在加重,需要成熟并具有較高服務水平的社區養老和機構養老作為補充,亟待推進養老社會化進程。

(三)我市養老社會化發展現狀近年來,我市高度重視老年人事業,將社會養老工作作為保障和改善民生的重要舉措,通過健全政府主導、相關部門密切配合、社會各階層廣泛參與的工作機制,積極推動和完善居家養老為基礎、社區養老為依托、機構養老為支撐三位一體的社會化養老服務模式。

——養老服務政策逐步完善。十二五以來,市政府先后制定出臺了《關于加快發展養老服務業完善養老服務體系建設的實施意見》《關于推動養老服務普惠計劃的實施意見》等文件,內容涉及養老機構建設、居家養老服務、老人優待救助等各方面。各級涉老服務管理協調部門出臺制定了《關于開展養老院服務質量建設專項行動的實施方案》《關于農村互助養老幸福院建設試點實施方案》《關于開展老年人意外傷害保險工作的實施方案》等相關政策文件,有力推進了機構養老服務的法制化、規范化。完善養老服務政府補貼制度,全市1707名居家失能老人得到了政府補貼的居家養老服務。目前,全市養老服務政策支持框架已初步形成。

——居家養老網絡初步建立。創新居家養老的服務模式和運行機制,依托社區創辦老年人日間照料中心、社區居家養老服務站,在鐵西區海豐園社區開展社區居家養老服務試點,采取政府購買服務的方式,為社區特困老年人提供助餐、代買、精神慰藉等服務項目。加快居家養老服務機構的培育,鐵東區民政局批準成立博愛社會事務所,承辦鐵東3個街道15個社區的特困失能老人照護服務。目前全市共建立社區居家養老服務站77個,農村養老大院33個,以家庭為基礎、社區為依托、政府購買服務、市場化運作相結合的居家養老服務模式已初步建立。

——機構養老規模初步形成。興辦公立養老機構,以市社會福利院為重點的一批公辦養老服務機構進行了擴容改造。加快農村社會福利中心升級改造,2015年以來,我市共完成51家農村社會福利中心硬件設施改造。扶持民辦養老機構發展,對新建的民辦養老機構,在規劃立項、土地劃撥、稅費減免等方面給予政策扶持,對已經投入使用的民辦養老機構,在水、電、氣等方面給予優惠。目前,全市共有養老服務機構 78 家,總床位 7454張,其中公辦 58 家,床位 4551 張;民辦20家,床位2903張。市級示范、縣區聯動、社會參與的養老機構發展格局初步構建。

——老年權益保障不斷落實。市政府及各級政府部門貫徹執行《中華人民共和國老年人權益保障法》要求,陸續出臺文件,多方面明確老年人享受的優待待遇,從制度上保證老年優待適度普惠。十二五以來,我市實施了老年人高齡補貼政策,僅市區就惠及1622名老年人,今年全市調整高齡補貼,其中90歲以上老年人高齡補貼從原來的 100 元/月提高到200元/月,百歲以上老年人高齡補貼從原來的 300 元/月提高到 400 元/月。通過政府購買服務,為城鄉低保家庭中的60周歲以上的失能、失智等生活不能自理的老年人,70周歲以上獨居、空巢老年人中非失能和非失智的低保對象、特困人員、重點優撫對象等城鄉養老困難老人提供養老服務。此外,全市農村年滿60周歲人口,有 32925 人享受960元/年的計劃生育家庭獎勵扶助,城鎮年滿60周歲人口,有16615人享受一次性2000元的計劃生育家庭獎勵扶助。加大養老服務經費投入,近三年來,市財政共安排 6291 萬元用于養老服務體系建設,市福利彩票公益金安排養老服務體系建設資金 1590 萬元。

二、養老社會化存在的主要困難和問題

我市全社會養老觀念陳舊落后,機構養老供給結構單一,社區居家養老服務發展滯后,從總體上看還處在起步階段,難以適應社會老齡化不斷發展的形勢和廣大老年人養老服務的需求,養老服務工作社會化程度比較低。

(一)社會養老服務發展不平衡。一是城鄉發展不均衡。農村鄉鎮養老機構在設施、規模、功能及專業化、規范化方面明顯落后于城市養老服務機構。二是區域發展不平衡。我市社會辦養老機構多分布在市轄區,縣(市)受制于地域、經濟等各種因素,社會辦養老機構發展相對滯后,有的縣社會辦養老機構建設尚處于起步階段。三是社區居家養老服務發展滯后。我市多數社區養老服務用房普遍不足,設施簡陋、場地狹小,發展受到制約。按照上級要求,我市每個社區至少應配備3名養老服務人員,而我市幾乎所有的社區都沒有達到要求。另外,缺少正規的、能夠真正承接社區居家養老服務的社會組織。同時,居家養老服務的宣傳工作不夠深入廣泛,社會認知度還有偏差,有相當一部分老年人因生活習慣、思想觀念等因素,缺乏花錢買服務的生活理念和消費意識,購買居家養老服務的意愿不足。四是民辦養老機構管理不規范。與公辦養老機構相比,民辦養老機構普遍管理不規范,安全意識不強,制度不健全,存在消防、食品安全諸多方面的隱患,雖經政府部門多次聯合清理和整頓,但仍存在暗地非法經營的情況,存在安全風險。

(二)社會養老服務供給不合理。一是公辦養老機構沒有走向社會化。公辦養老機構還停留在國家優撫、福利和救助的層面,受眾限定于參戰軍人和五保戶等特殊群體,沒有真正開展面向全社會老年人的養老服務。二是民辦養老機構發展緩慢。養老產業還處在微利階段,收益小、見效慢,民間投資興辦養老設施的積極性還不夠高。另外,鼓勵、扶持民間資本進入的優惠政策有待進一步落實。三是醫養結合型養老機構嚴重缺乏。我市養老機構中基本都是日常照料型養老機構,由于開辦門檻高、投入大,僅市社會福利院等少數養老機構內部設立了衛生所,缺乏醫療康復和精神慰藉服務,遠不能滿足不同老年群體的多層次服務需求,加之管理和服務水平偏低,導致民辦養老機構入住率不高。

(三)社會養老服務力量薄弱。目前,我市社會化養老機構有管理人員314人,其中醫護人員55人,護理人員909人,工作人員186人,其中取得資質的護理人員僅有360人。主要表現在:一是從業人員數量不足。按國家有關規定測算,專業化養老護理服務機構中2-3張床位就需要1名護理人員。據此推算,全市7400多張社會養老服務床位,至少需要2500名左右的護理人員。但全市目前僅有護理人員909名,人員數量嚴重不足,一個護理員往往服務五六個甚至十幾個老人。受條件限制,有的機構工作人員既當管理人員又當護理人員,身兼數職,服務質量得不到保證。特別是入住養老機構對象多為高齡、生活自理能力差、體弱多病的老人,護理員的工作相當辛苦,責任重,收入低,護理人員難問題突出;二是從業人員結構不合理。養老機構的從業人員多以女性為主、整體隊伍年齡偏大,大多是40、50人員,多為城鎮下崗女工和農村轉移的富余勞動力,且男性護理人員較少,導致對男性老人的照顧不足和不便。三是從業人員缺乏護理經驗和專業知識。《老年人社會福利機構基本規范》規定:老年人社會福利機構應有1名大專學歷以上、社會工作類專業畢業的專職社會工作人員和專職康復人員。為老人服務的機構有1名醫生和相應數量的護士。護理人員及其他人員的數量以能滿足服務對象需要并能提供本規范所規定的服務項目為原則。目前,我市養老服務機構管理和服務人員有的是下崗職工,有的是改行轉業,普遍存在專業知識儲備不足、不易接受最新護理理念、護理技能不夠過硬等問題。多數人未經過專業培訓,只經過短期培訓,都是邊做邊學,多數年齡結構偏大,收入待遇偏低,從業人員成為影響養老服務質量和護理效果的重要因素。

三、推進社會化養老服務的對策和建議

加快推進養老社會化是貫徹落實省十一次黨代會精神和市第七次黨代會精神,積極應對我市人口老齡化、建設美麗四平、幸福家園的客觀需要,也是當前及今后相當長一個時期我市建設國家二類大城市一項重大而緊迫的戰略任務,必須堅持舉全社會之力破解養老社會化難題,必須堅持政府主導、社會參與、市場化運作、社會化服務的原則,必須堅持走全民參保、醫養結合、多元養老發展之路。

(一)強化政府主導作用,引領社會養老事業發展

1、提高重視程度。把社會化養老事業作為保障和改善民生的重大工程來抓,作為促進經濟和社會發展的戰略性問題來抓,推進社會養老服務體系建設健康發展。爭取在十三五期間,基本建立起以居家養老為基礎、社會養老為依托、機構養老為補充,布局合理、規模適度、功能完善、覆蓋城鄉的更高層次的養老服務體系。

2、加大投入力度。隨著經濟發展和財力增長,逐步加大對社會養老服務體系建設投入力度,建立健全逐年增加的財政保障機制,將公辦養老機構建設和運營經費、社會辦養老機構建設和運營補貼等納入財政預算。鼓勵社會資金投資養老產業,支持社會力量建設養老院和老年公寓,給予政策、土地和資金等方面的優惠。建立養老慈善捐助機制,把企業、社團和個人善款作為重要補充。

3、科學規劃布局。根據我市老齡人口數量增長和養老需求的發展,進一步完善社會養老服務體系建設規劃,對各類養老服務機構的數量、布局、規模、檔次、服務范圍以及資金保障、用地安排等提出明確的目標和要求。同時,在各級社會公共設施規劃建設中,做到公益性和市場運作相結合,整合和利用社區、企業、機關、學校的文化、娛樂設施及場地等現有資源,有計劃地發展老年活動場所,為老年人實現老有所養、老有所樂提供服務。

4、適度普惠擴面。公辦養老機構在重點保障三無五保老人養老服務的基礎上,逐步將低收入的高齡、空巢、獨居、獨生子女、雙女戶老人接收入院,不斷擴大服務范圍,積極推進養老服務由補缺型向適度普惠型轉變。公辦養老機構的空閑床位,可向普通社會老人開放,并根據服務對象不同和提供的服務不同,實行階梯式的有償服務,逐步推動公辦養老福利機構走向社會化。

(二)重視社會參與作用,滿足社會養老服務需求

5、鼓勵養老機構公建民營為緩解部分公辦養老機構面臨的資金短缺、人員不足等問題帶來的管理和運營壓力,建議在明晰產權的基礎上實行公建民營,探索以承包、委托運營、合資合作等方式,通過公開招標,轉給社會組織、企業、個人等進行運營。民間資本通過委托管理、合資合作等方式,運營公有產權的養老服務設施,并享有與公辦養老機構同等的扶持政策。在具體運作時,要注意規范公建民營合作協議,確保公建民營養老機構公益性質不變、養老服務性質不變、國有資產不流失。

6、支持民辦社會養老機構建設。通過PPP模式及市場化運作方式吸引民間資金投向養老服務行業。按照誰投資、誰管理、誰受益的原則,通過稅費優惠、資金補貼等政策扶持,積極鼓勵支持企事業單位、集體組織、社團機構及個人等社會力量,以獨資、合資、民辦公助等形式開辦不同類型的養老機構,滿足日益增長的老年人養老服務需求。

7、完善落實養老機構優惠政策。對新辦的養老機構用地,要由國土資源部門牽頭,民政、規劃配合,制定并下發土地利用辦法,合理確定養老服務機構建設土地利用規劃,明確城市建設用地預留標準,明確土地劃撥方式、劃撥條件和劃撥標準。將養老設施建設項目審批納入綠色審批通道,優先保障。對各類主體投資的福利性養老服務項目,要優先立項,減免各項行政事業性收費,免征各種稅,按居民收費標準或服務價格提供水、電、氣、暖、網絡、電視等服務。根據社會辦養老機構的資格和條件,依法納入城鄉醫療保障定點治療單位范圍。金融部門要加大對社會辦養老機構信貸支持力度,放寬貸款條件,提供優惠利率。

8、實行民辦養老機構補貼和援助。一是繼續實行新建社會養老服務機構一次性建設補貼,并根據財力逐步增大補貼力度。在經過相關部門驗收,達到相應規模和標準后,從建成運營起,按床位給予規定標準的建設補貼。二是逐步實行社會養老服務機構床位運營補貼。在經過相關部門驗收后,按人按月給予規定標準的運營補貼。三是深入實施雙創計劃,鼓勵和支持創客投入社會養老事業,降低準入門檻,并給予相應的開辦補貼。四是實行社會養老機構醫療設備、器械和健身器材援助,在相關部門監管下,免費或以使用維護成本價向老人提供服務。

(三)發揮市場調節作用,提高社會養老服務質量

9、補齊社區居家養老服務短板。目前,居家養老仍是絕大部分老年人的首選,也是社會養老的主要形式。建議以家庭為核心,以社區為依托,積極推行政府主導、社會參與、市場運作的居家養老服務模式,在城市社區建立養老服務站,在農村社區建立養老大院,采取政府購買服務、給予資金補助、提供服務場所等扶持措施,引導和鼓勵社會中介組織、家政服務企業等參與居家養老服務,為居住在家的老人提供生活照料、家政服務、文體娛樂、老年教育、康復護理和精神慰藉等社會化服務,使有限的資源發揮最大的效益,確保老年人在自己的社區和家庭安度晚年,把社區居家養老發展為沒有圍墻的虛擬養老院。建議在試點的基礎上,在城市社區普遍推廣,同時不斷向農村社區推進。同時,充分利用我市當前發展大數據、云計算中心的優勢,積極開發智能養老服務平臺,完善老年人救助服務系統功能,建立包括老年人健康檔案、子女聯系方式、居家呼叫服務等功能的信息系統,為老年人提供有效的求助和信息溝通等服務。

10、推進醫養結合養老機構建設。積極推進市社會福利院康復醫院醫養結合項目建設,配齊人員和設備,發揮其示范帶動作用。積極爭取國家扶持政策,將養老護理院與新建醫院或醫院改擴建一并規劃建設,以實現資源共享、優勢互補,在為老年人提供基本養老服務的同時,能夠提供高質量的醫療服務,有效提升對失能老人的養老服務水平。同時,加快養老機構的醫保定點工作,積極推行長期醫療護理保險制度,實現既可養老又可看病,還能醫療報銷的目標。

11、鼓勵高素質人才進入養老服務行業。促進養老機構積極改善養老護理員工作條件,加強勞動保護和職業防護,依法繳納養老保險費等社會保險費,提高職工工資福利待遇。制定優惠政策,鼓勵大專院校對口專業畢業生到我市從事養老服務工作。重點引進醫生、護士、康復醫師、康復治療師、社會工作者等具有執業或職業資格的專業技術人員。在養老機構和社區開發公益性崗位,吸納農村轉移勞動力、城鎮就業困難人員等從事養老服務。

12、營造社會化養老的良好環境。大力宣傳中華民族尊老敬老的傳統美德,樹立優秀集體和先進個人的典型,給予獎勵。強化養老服務從業人員專業化培訓,將養老服務機構負責人、養老護理員及其他各類提供養老服務的組織從業人員納入政府培訓教育規劃,可將符合條件的民辦機構認定為培訓基地。加強養老服務機構綜合監管,建立老人信息反饋和監督舉報機制,建立健全失信養老服務機構黑名單制度。消除養老服務機構安全隱患,維護老年人合法權益。大力開展養老服務機構質量提升專項行動,建立社會養老服務機構星級評定制度,促進養老服務機構規范化、標準化建設,不斷提升服務質量和水平。提倡老年人婚姻自由,支持離異喪偶老年人依法組成新的家庭。重視和解決農村留守老人問題,創新農村養老模式,鼓勵和支持農村互助型養老,支持孤寡老人相互幫助,形成居舍相依、鄰里相伴、興趣相投、冷暖相知的濃厚氛圍。




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